Antonio Fernando Pinheiro Pedro - 02/10/2013 - 14h36
Questões concernentes aos danos ambientais e custos para sua remediação
datam do período pós 2 ª Guerra Mundial e desenvolvem-se aceleradamente
80 e 90, principalmente nos Estados Unidos, França e Suíça. Assim, já
na década de 70, apólices de responsabilidade civil contemplavam
ressarcimento por danos causados por poluição súbita e acidental.
A poluição súbita é similar em mecanismos ao seguro de responsabilidade civil por acidentes.
O “X” da questão, que leva a resistências compreensíveis no mercado
segurador, reside, no entanto, na cobertura por poluição gradual, ou
seja, contaminação derivada da dispersão permanente e gradual de
poluentes, resultando na contaminação do solo, água e danos a pessoas,
fauna e flora, no espaço de anos.
A dificuldade de mensuração desse tipo de ocorrência, sua definição
temporal e alcance do evento que demande a indenização, gera conflitos
em todo o mundo.
Nos Estados Unidos, a cobertura é comercializada individualmente pelas
seguradoras, com respaldo dos resseguradores. O regime jurídico da
“common law” permite o estabelecimento de critérios diferenciados de
responsabilização por dano ambiental e redação de clausulas bastante
amplas nos contratos de cobertura de seguros. Um bom exemplo são os
“danos ecológicos puros” – que garantem textualmente indenização pela
“perda de uso” de determinado local atingido pelo desastre ecológico.
Na Europa, houve a inclusão do seguro contra poluição gradual na
modalidade de seguro ambiental. França, Holanda e Itália são alguns dos
países que adotaram esse tipo de seguro, que é coberto por um pool de
seguradoras.
Em todos os casos há limitação, um teto para a cobertura oferecida.
Segundo a Diretiva Europeia 2004/35/CE, há responsabilização civil
ambiental diferenciada de acordo com a classificação das atividades
econômicas e profissionais em causa, fator que permite a adoção
voluntária de um contrato de seguro pelos operadores de atividades
potencialmente poluentes, pois há mensuração criteriosa de
responsabilização e modelos pré-definidos de indenização, estabelecidos
pela Diretiva, a qual, diga-se, deverá ser objeto de revisão em 2014.
No Brasil, a história da consolidação do mecanismo do seguro ambiental
já data de quase cinquenta anos. Em 1967 foi criada a Divisão de
Responsabilidade Civil Geral no âmbito do IRB (Instituto de Resseguros
do Brasil), sendo que desde aquela época são previstas condições
especiais de cobertura para o risco de poluição, contaminação e
vazamento, desde que originados de um acontecimento súbito e acidental,
ocorrido na vigência do contrato de seguro.
Projetos de lei tramitaram e tramitam em várias unidades da federação
No estado do Rio de Janeiro já se procurou estabelecer um seguro
ambiental nominal, pouco efetivo e de validade legal duvidosa, que
poderia vir a ser exigido pela autoridade no bojo de uma auditoria
ambiental compulsória junto a atividades potencialmente poluidoras.
No estado de São Paulo, o Conselho Estadual do Meio Ambiente
debruçou-se sobre uma minuta de decreto que visa regulamentar a Lei
Estadual n° 13.577/2009, que dispõe sobre diretrizes e procedimentos
para a proteção da qualidade do solo e gerenciamento de áreas
contaminadas, concluindo pela não obrigatoriedade na contratação do
Seguro, embora a legislação estadual estabeleça o instrumento dentre as
garantias para remediação das áreas contaminadas e o mesmo conste no
Decreto nº 59.263, de 5 de junho de 2013, resultante da análise.
No âmbito federal já foi arquivado o Projeto de Lei nº 937, mas ainda
vegeta nos escaninhos do parlamento nacional o Projeto de Lei nº 2.313,
de 2003 que condiciona a concessão de licenças ambientais à contratação
de seguros de responsabilidade civil por danos ambientais, auditoria
ambiental e contratação de técnicos especializados para acompanhar o
empreendimento. O Projeto de Lei 3.876/2008, por sua vez, pretende
alterar a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, prevendo a contratação
opcional de seguro de responsabilidade civil por risco e dano ambiental,
no momento da emissão da licença ambiental prévia, como forma de
permitir o início imediato da obra.
No campo dos marcos legais efetivos, há a Lei de Política Nacional de
Resíduos Sólidos, Lei Federal 12.305/2010 onde o “Seguro Ambiental” é
tratado no artigo 40 que reza:
“Art. 40. No licenciamento ambiental de empreendimentos ou atividades
que operem com resíduos perigosos, o órgão licenciador do Sisnama pode
exigir a contratação de seguro de responsabilidade civil por danos
causados ao meio ambiente ou à saúde pública, observadas as regras sobre
cobertura e os limites máximos de contratação fixados em regulamento.
Parágrafo único. O disposto no caput considerará o porte da empresa, conforme regulamento.”
O Decreto regulamentador da lei endereça o estabelecimento dos limites
máximos de contratação ao Conselho Nacional de Seguros Privados - CNSP.
O quadro legal, no entanto, ainda é conflitante, desestimulando parcela do mercado segurador.
A razão decorre da aplicação de regra muito genérica, de
responsabilidade civil objetiva, estatuída no parágrafo 1º. Do art. 14
da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente – Lei Federal 6.938/1981,
instituindo responsabilização do POLUIDOR independentemente de CULPA –
seja esta contratual ou extracontratual.
A Lei conceitua poluidor como qualquer pessoa, física ou jurídica,
responsável “direta ou indiretamente” por atividade que causa degradação
ambiental.
A amplitude conceitual aliada ao estabelecimento de mecanismos
ilimitados e sem critérios normativos de como se daria a indenização ou
obrigação de fazer, no caso de reparação do dano, torna o contrato do
seguro uma espécie de chute no escuro, com um volume de salvaguardas de
parte a parte que praticamente conduz o resgate da cobertura à resolução
do conflito no judiciário...
A questão do limite da cobertura e a eficácia do mecanismo de regulação
contratual da responsabilidade há de estar firmemente posto entre as
partes e ser indene de questionamentos judiciais por elementos externos à
relação, como, por exemplo, o Ministério Público.
A pouca prática do seguro ambiental no país, não deriva, no entanto,
apenas dessa indefinição legal (cuja lei de resíduos sólidos procurou
setorialmente corrigir). A falta de estímulo ainda decorre, sem dúvida,
da falta de punibilidade das empresas causadoras de danos ao meio
ambiente, não tanto no que tange aos acidentes ambientais súbitos mas,
sim, face ao evento da apuração de danos decorrentes da poluição
gradual, de difícil apuração e remediação e, por conta disso, sujeita à
intervenção administrativa da autoridade ambiental na condução da
resolução dos conflitos decorrentes, geralmente por meio de planos de
remediação longos e complexos.
Deve-se, ainda, observar que o descaso na adoção de um seguro ambiental
decorre da facilidade com que o Estado brasileiro, por meio de suas
agencias, em muitos casos de repercussão, dada a emergência e à pressão
política, acaba assumindo a remediação imediata dos danos causados ao
meio ambiente, fazendo a sociedade como um todo arcar com os custos que
seriam dos particulares responsáveis pelas emissões, acidentais ou não,
transferindo a responsabilização do poluidor efetivo a um posterius,
geralmente judicializado.
A prática do seguro, porém, é assunto relevante merece contínua
observação, em especial por requerer mudanças comportamentais na
governança empresarial.
O fato é que o mercado segurador brasileiro contempla coberturas de
riscos de poluição, tais como risco de vazamento durante o transporte
rodoviário de mercadorias, risco de derrame de petróleo e/ou derivados e
riscos decorrentes da prospecção e produção de petróleo (Petrobrás
possui este tipo de seguro) e riscos decorrentes da produção de energia
nuclear.
No âmbito dos negócios sustentáveis, que envolvam o seguro, a empresa
que pretende fazer uma apólice de seguro de responsabilidade civil por
poluição ambiental, deverá contar com um Sistema de Gestão Ambiental –
SGA eficiente, que contemple um bom programa de gerenciamento de risco e
monitoramento ambiental.
A seguradora, para fazer uma análise preliminar do risco e, estabelecer
o prêmio em função das práticas de gestão adotadas pelo segurado,
deverá efetuar uma inspeção ou mesmo uma auditoria ambiental, o que
implica dizer que a empresa deve estar suficientemente preparada, para
abrir suas portas para a seguradora, que levará em conta diversos
aspectos, dentre outros, a localização do risco segurável e sua provável
extensão e, do grau de risco associado à atividade que exerce.
As condições objetivas, portanto, demonstram que é primeiro de tudo
necessário que o seguro ambiental em suas inúmeras modalidades seja
praticado no Brasil com maior frequência, oferecendo uma base mais
sólida ao patrimônio empresarial brasileiro.
Nunca é demais, por fim, afirmar que a questão ambiental é um eterno
porvir, demandando capacidade plena de previsão e prevenção nas
atividades econômicas que compõe nossa economia cada vez mais
impactante.
